城镇化是中国未来发展的一个关键战略，已被视为扩大内需、推动经济增长的内在动力。中国社科院近日发布的《2012中国中小城市绿皮书》显示，我国城镇化率已经超过50%，这意味着我国开始进入城市社会。

    今年以来，国务院副总理李克强在国内外多个重要场合指出，城镇化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依托。城镇化将成为未来几年推动中国经济增长的一个重要抓手。

    今年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，目前调研报告已完成初稿，在经国家发改委审核讨论后，将适时报送国务院。

    我国城镇化目前处于什么样的阶段？今后将走何种城镇化道路？“新型城镇化”道路与过去的城镇化道路有何不同？国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在接受中国经济时报专访时认为，我国应该走新的城镇化道路，即走“新型城镇化”道路。与过去的城镇化相比，“新型城镇化”是人本城镇化、城乡协调城镇化、绿色低碳城镇化、特色品牌城镇化、集群城镇化等的综合体现。

■本报记者 周子勋

    我国城镇化正处于一个重要的历史关口

    中国经济时报：我国城镇化取得了怎样的进展？目前正处于何种发展阶段？

    李佐军：我认为，改革开放以来，我国城镇化取得了显著成效，主要表现在以下四个方面：

    一是城镇化水平或者说城镇化率得到了大幅提高。三十多年来，我国城镇化水平从1978年的17．92%提高到2011年的51．27%，共提高了33多个百分点，平均每年以1个百分点左右的速度在提高。总体来看，提高的速度是较快的。

    二是已经初步形成了较完整的城镇体系。如形成了北、上、广、深等一批特大型城市，以省会城市和地级市为主体的大型城市，一大批中小城市以及两万多个小城镇，形成了一个层次多、覆盖面宽的较完整的城镇网络体系。

    三是许多城市的城市功能得到了完善和提升。改革开放初期，我国很多城市的功能都很初级，有些城市内部的生产生活服务功能很不完整。经过三十多年城镇化的高速推进，我国大多数城市的功能得到了完善和提升，尤其是城市的科技、教育、文化、医疗服务、金融、物流、信息、市场交易等各个方面的功能都得到了完善和提升。

    四是一部分城市的质量有明显提高。包括城市规划水平、基础设施建设水平、信息化水平、城市人口素质、城市生活质量等反映城市质量的方面都得到了明显提升。

    目前，我国城镇化正进入到一个新的发展阶段，面临新的重大抉择。根据国际经验，当一个国家或地区的城镇化水平达到30%—70%时即属于城镇化加速阶段。2011年我国城镇化率是51．27%，正处于加速阶段上半场向下半场转折的阶段。城镇化上半场是量的扩张阶段，是比较粗放的发展阶段。到了城镇化下半场，尽管今后一二十年我国城镇化仍将快速推进，但速度可能比过去要慢些，因为已过渡到质量提升阶段。城镇化质量提升阶段最重要的任务是要解决进城农民如何变成现代新市民、共享现代城市文明的问题，同时还要提高城市的规划和建设水平等。

    在城镇化转折的关键时期，我们面临城镇化道路的选择问题：是继续沿着过去粗放的城镇化道路前行，还是走出一条新的城镇化道路？在这个选择的历史关口，如果我们选择错误的话，今后将付出比较大的代价；如果选择正确的话，一方面可以使城镇化继续向前健康推进，另一方面可以逐步纠正过去在城镇化发展过程中出现的一系列问题。

    推进城镇化对我国经济社会发展意义重大

    中国经济时报：那么，推进城镇化对我国经济社会发展具有哪些重要意义？

    李佐军：我认为，城镇化的意义是显而易见的，主要有以下几个方面：

    第一，推进城镇化是扩大内需的重要途径。目前，我国正面临扩大内需的艰巨任务。如何扩大内需？最根本的就是要提高广大老百姓的就业水平、收入水平和消费能力。要达到这个目标有很多路径，其中一个具有很大潜力的路径就是推进城镇化。因为城镇化水平的提高，意味着越来越多的农民进入到城市，其收入水平、消费能力就会随之大幅提高。比如一个农民过去在农村从事农业生产一年的收入可能只有2000元—3000元，转移到城市非农产业就业后年收入可能提高到8000元甚至1万元以上。这样，其消费能力也相应大幅提高。一个农民如此，千百万个农民的转移，就意味着我国内需的大幅提高。当然，这是一个最简单的计算，如果考虑到一些连带影响，城镇化对扩大内需的贡献就更大。城镇化不光增加消费需求，还增加基础设施建设等投资需求。城镇化过程也是一个新产业不断成长的过程，特别是服务业不断成长的过程，增加产业投资需求。城镇化还会产生聚集效应，形成很多相互需求。

    第二，推进城镇化是广大农民共享现代城市文明的必然途径。我国是一个农业大国，现在仍然还有6亿多农民生活在农村。根据现代化的一般规律，大多数农民要逐步进入到城市，共享现代城市文明。推进城镇化最核心的意义就是要把农民变成市民，不断提高城市人口在整个人口上的比重。实际上，这个过程就是广大农民不断共享现代城市文明的过程。农民不断共享现代城市文明的过程，也是我国现代化不断推进的过程，及我国国民素质和生活水平不断提高的过程。

    第三，推进城镇化是促进工业化或产业发展的重要手段。任何产业的发展都是在特定空间上进行的。不同的空间会产生不同的效益。产业和企业若分散在村村寨寨，就难以获得聚集效应、规模经济和范围经济；如果转移到城市，就可以共享基础设施和公共服务，获得聚集效应、规模经济和范围经济，就可以大大提高企业效益和产业竞争力。所以，城镇化是促进工业化或产业发展的一个重要路径。

    第四，推进城镇化也能促进农业的现代化。长期以来，我国农业都是自给自足的小农经济，效率不高，所以农村比较落后，农民比较贫穷。要想改变这种状况，关键是要推进农业现代化，而农业现代化的前提是土地要进行适度规模化经营，产生规模经济。这就要求把农村剩余劳动力转移出来。如何转移？出路就是推进人口的城镇化。所以城镇化能为农业现代化创造条件。

    第五，推进城镇化还可以促进市场经济的发展。城市不能自给自足，其生存与发展必须建立在分工协作基础上，而分工协作必须通过市场交易来保障。而市场交易的不断扩大，也就是市场范围的不断扩大和市场经济不断发育的过程。所以，推进城镇化，实际上也是促进市场发育，扩大市场范围，培育市场经济的过程。

    第六，推进城镇化可以促进基础设施建设。推进城镇化，必然导致很多新的城市、新的城区不断产生，需要建设很多交通、通信等基础设施，将不同城市之间、城市与农村之间连接起来。所以，推进城镇化，也是促进基础设施建设的过程，而基础设施的大规模建设又促进了整个国民经济的发展。

    我国城镇化发展过程中存在的主要问题

    中国经济时报：过去我国在推进城镇化过程中存在什么问题？

    李佐军：我认为主要存在以下几个方面的问题：

    第一，“土地城镇化”快于 “人口城镇化”。这是一个比较严重的问题。按理说，城镇化应该是人口城镇化的过程，也就是不断提高城市人口在整个人口中的比重，或者农民不断市民化的过程，这是城镇化的本质内容。土地城镇化只是人口城镇化的一个顺带结果。但是实际上，在过去我国推进城镇化过程中，土地城镇化却得到优先推进，而人口城镇化则相对滞后，原因在于我国独特的土地制度和财政制度等。地方政府通过征收土地来实现自己的利益，而没有相应使农民转移到城市，也没有给失地的农民以足够的补偿。

    第二，“城市现代化”快于 “人口城镇化”。很多地方在推进城镇化的过程中，往往将城镇化简单地理解为城镇建设，即将所在城市或城镇建得更漂亮一点、楼盖得更高一点、马路建得更宽阔一点，而城市建漂亮后又不鼓励农民进城甚至阻碍农民进城，以维护现有城市居民的利益，这样的城镇化不是真正意义上的城镇化，只能说是现有城市本身的现代化，真正的城镇化一定是让农民进城的城镇化。所以，我们看到的情况经常是，很多城市花了很多钱进行建设，但没有真正吸纳多少农民进城。

    第三，对“城市病”的重视超过对“农村病”的重视。实际上，我国不仅有城市病，比如交通拥挤、城市污染等，也有农村病，其主要表现是农村贫穷，以及农村基础设施不完善，生活条件较差，同时农村环境污染也在加重。其实，城市病和农村病都要高度重视和加以解决。但是有些地方，重视解决城市病，而忽视对农村病的解决。甚至有些地方在治理城市病的过程中，反而加剧了农村病，比如将城市污染转移到农村。

     第四，在推进城镇化中出现了一种不合理的“经营城市”倾向。经营城市的核心内容是经营土地，通过土地增值来实现政府的利益和政绩。其实，政府是不能搞经营的，政府的主要职责应是进行社会管理，为企业和居民创造良好的生产和生活环境。

    第五，许多城市的建设和发展缺乏特色。在城镇化过程中，很多城市没有根据自身的优势和独特资源禀赋，形成自己的特色定位、特色产业和特色品牌，出现了“千城一面”的情况。原因是很多地方在城市规划中，忽视定位规划、产业规划、品牌规划等软规划，而只重视总体规划和建设规划等硬规划。

    第六，城镇发展中普遍存在高消耗和高污染问题。在快速城镇化过程中，消耗了较多的土地等资源，破坏了生态环境。环保部数据显示，我国90%的城市地下水不同程度地遭受到有机和无机有毒有害污染物的污染。城镇化率每上升1个百分点，会导致工业废气排放增加超过1个百分点。60%以上的大中城市陷入垃圾包围之中，县城垃圾的处理问题也日益突出。

    第七，城市等级制度导致城镇体系结构不合理。与国外的城市自治制度不同，我国城市是分等级的，有直辖市、副省级城市、地级市、县级市等，级别较高的城市可以剥夺等级较低的城市，级别较高城市往往权力大、责任小，级别较低城市则责任大、权力小。行政区划使得城市布局不是按经济规律进行分布，形成不了合理的城镇体系。

    我国应该走“新型城镇化”道路

    中国经济时报：面对这些问题，在新的形势下我国城镇化将走一条什么样的道路？

    李佐军：我前面已经说过，我国目前城镇化正处于一个重要的历史关口，面临城镇化道路的选择问题。究竟是沿着过去的城镇化道路继续往前走，还是在吸取过去城镇化道路经验教训的基础之上，根据新形势的新需要，走一条新的城镇化道路。我认为，毫无疑问，我国应该走新的城镇化道路，可以把它概括为“新型城镇化”道路。

    那么，新型城镇化的具体内容有哪些呢？我认为有如下六个方面的内容：

    一是人本城镇化。所谓人本城镇化，就是让农民进城、将农民真正变成新市民的城镇化，或者是不断提高城市人口在整个人口比重的城镇化。要想推进人本城镇化，必须要站在进城农民的角度，解决农民进城面临的一系列体制机制障碍，让他们真正成为现代新市民，共享现代城市文明。

    二是城乡协调城镇化。即在推进人口城镇化的过程中，同时推进农村的现代化，形成城乡协同发展、公平竞争的城镇化。避免出现因城镇化导致农村衰败的情况，也不要出现为了建设新农村而在每个村落撒胡椒面式地建设新农村的情况，应该选择一些条件较好、未来发展潜力较大的中心村进行重点建设，把分散的农民引导到这些中心村来居住。把这些中心村的基础设施、公共服务设施建设好，使新农村的农民与城市市民一样能享受到差不多的基础设施、公共服务和生活水平。

    三是特色品牌城镇化。每一个城市（包括小城镇）都要有自己的特色定位，重点发展特色优势产业，形成特色品牌，尽量做到“一城一品”或“一镇一品”。要让人一想到某个城市就想到某个品牌，一想到某个品牌就想到某个城市。培育特色品牌既可提高一个城市的竞争力，也能扩大其影响力。

    四是绿色低碳城镇化。在推进城镇化过程中，一定要高度重视资源节约、环境友好的问题，要节约利用土地资源，集约利用各种生产要素，要加强节能，减少二氧化碳排放，要减少对现有生态环境的破坏，大力搞好植树造林，加强生态环境的修复和保护。

    五是集群城镇化。不仅产业有集群问题，城镇也有集群问题。城镇集群就是要使不同的城镇之间形成合理的分工协作关系，相互错位发展，实现互利互赢，形成城镇体系的整体竞争力。城镇集群具体表现为城市带、城市群、城市圈等城市分布形态。

    六是市场城镇化。尽管政府在城镇化中可以发挥一定程度的引导作用，但绝不能替代市场的基础性作用。城镇化首先是一个自然的发展过程，政府不能过度作为，要充分发挥市场的基础性作用，发挥农民、市民、企业在城镇化中的主体作用。

    推进我国“新型城镇化”的战略思路

    中国经济时报：您认为推进我国新型城镇化应采取什么样的思路？

    李佐军：推进新型城镇化是一个系统工程，需要我们有宽广的视野和长远的战略眼光，需要厘清思路，采取一系列战略措施，可以概括为“规划引领、产业支撑、品牌塑造、集群创新、开放协作”。

    第一，规划引领。在推进城镇化过程中，要高度重视规划的引领作用，要加快制定全国的城镇化发展战略规划、城镇体系规划、大区域城镇群规划，各个城市的发展战略规划（概念规划）、经济社会发展规划、土地利用规划、总体规划、建设规划、产业规划、环境规划等。要做好各层次规划的协调衔接和落实。

    第二，产业支撑。城镇化要靠产业来支撑，要建立在工业化的基础上。没有产业支撑或工业化的城镇化必定是空心的、畸形的、不可持续的。所以每一个城镇都必须重视产业发展，发展特色优势产业，形成合理的现代产业体系。

    第三，品牌塑造。在城镇化过程中，每个城市都要塑造自己独特的区域品牌、产业品牌、产品品牌、企业家品牌和园区品牌等，形成独特的品牌体系。通过品牌来提高附加值，提升城市竞争力。塑造城市品牌包括设计城市精神、宣传口号、节会活动、城市标识等。

    第四，集群创新。通过推进城市的集群发展，形成分工协作的城市网络体系。同时，在分工协作中，每个城市要突出自己的特色，创新发展思路，推进城市制度创新、发展模式创新、技术创新、产业产品创新等。通过这些创新提升城市的竞争力和城市的品质。

    第五，开放协作。每个城市要有开放的视野和思维，积极主动参与经济全球化竞争，参与产业链的国际分工协作，分享全球分工协作的好处。只有参与国际分工协作，城市才能在国际分工体系中占有一席之地，才能不断提升自己的国际竞争力。

    通过改革推进我国的“新型城镇化”

    中国经济时报：如何通过改革推进“新型城镇化”？

    李佐军：我认为，要想真正推进新型城镇化，必须注重制度的设计，或者体制机制设计。如果不进行制度创新，可能还会回到过去那种城镇化发展道路和模式上去。所以，要想推进新型城镇化，必须通过改革。具体来说，要采取以下几个方面的改革举措：

    第一，要强调市场在城镇化中的基础性作用。通过市场的引导，促进各种层级、各种规模的城市发展。有人说，城镇化要以大城市为主，或以中等城市为主，或以县城为主，或以小城镇为主，我认为这都是不科学的。各种类型、各种规模的城市应该是市场自发调节的结果。需要警惕政府在城镇化过程中的过度作为，以避免政府扭曲城镇化进程或拔苗助长推进城镇化。

    第二，加快推进户籍制度改革，消除农民进城的身份障碍。城镇化是农村人口进城的过程，农民进城首先面临的问题就是户籍问题。过去我们实施城乡二元户籍制度，使得农民面临比较大的制度障碍，所以我们必须加快户籍制度改革。要按照国际通行做法，逐步建立以身份证管理为核心的人口流动制度，以居住地来划分城市人口和农业人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使城乡公民在户籍上完全平等。

    第三，推进劳动就业制度改革，消除农民进城的就业障碍。稳定的就业才能使进城农民不至于再次返回农村，才能有效推进城镇化进程。所以必须打破城市的保护主义，取消严格限制农民工就业范围的歧视性政策，促进城市机关和企事业单位改革僵化的用人制度和人事制度，按照公平、公开、公正的原则，招聘包括农民在内的各类人才。取消农民外出务工许可证、流动就业证制度，归还、赋予和保护农民自由择业的权利，保障农民工的劳动权益，保障农民工享有与当地居民同等的福利保障待遇和公民权利。同时，把就业培训和就业指导推广到城乡所有劳动者，加快城乡就业信息网络的建设，建立全国性的农村剩余劳动力供求信息中心，促进全国统一劳动力市场的形成。

    第四，深化土地制度改革，消除农民进城的产权障碍。如果农民在农村的土地不能顺利流转、土地权益不能得到充分保障的话，城镇化是很难顺利推进的。只有解决这个问题，农民进城才没有后顾之忧，否则，农民可能变成“两栖公民”，一会儿在农村，一会儿在城市。所以要深化土地制度改革，改革的方向是农民要获得永久的土地使用权，甚至部分土地所有权。要让农民土地尽快流转起来，使土地作为一种生产要素，与其他生产要素一起优化配置。要促使进城农民以合理价格转让土地，获得应有的土地权益，增加农民进城创业的启动资本。同时也要推进城市土地制度改革，尽快建立城乡统一土地制度。

    第五，加快福利保障制度改革，消除农民进城的利益障碍。过去，我国实行城乡二元的福利保障制度，使得农民进城面临极大的障碍。尽管农民进城了，但不能获得与城市居民同等的福利保障待遇。所以，要解决这个问题就必须加快建立全国统一的福利保障制度，解决过去长期存在的城乡二元福利保障制度，逐步消除城市市民享有的福利保障特权，大力推进城市包括房地产、医疗、养老等在内的各方面制度改革，让农民也回到福利保障的大家庭中来。当然，建立全国统一的福利保障制度肯定需要一个过程，现阶段可以考虑先逐步建立起一种既符合社会保障发展趋势又符合当前国情的、过渡性的、能使城乡社会保障有机衔接的社会保障制度。也可以考虑从农村土地增值收益中拿出一部分来，建立农民进城的保险基金。

    第六，改革投融资体制，形成新的城市建设扩张机制。要改变城市公共基础设施建设单一靠政府财政投入的老办法，要向政府投资、社会集资、企业投资、居民入资、国外引资等多渠道发展。也就是说，要使国家建成、居民享受的政府单元投资体制，变成政府、企业、居民多元投资体制。通过政策的引导，提高政府、企业、社会和个人共同参与城市建设的积极性，鼓励大企业以市场运作的方式参与城市建设，也可以考虑将部分的城市基础设施逐步进行商品化、市场化运作。通过城市建设体制的改革，逐步改变建城收益小于建城成本或者政府投资得不偿失的不均衡状态，以逐步缓解城镇居民增加和城镇基础设施不够的矛盾，消除政府对城镇人口增加的恐惧，形成正常的城市建设扩张机制。

    第七，改革政府行政管理体制。政府行政管理体制改革除了转变政府职能、精简政府机构和人员外，还要改革城市等级管理体制。近期至少要将城镇等级适当减少，如对“市管县”体制加快进行改革。同时，对行政区划体制进行改革，为按经济规律调整城市体系结构创造条件。

    第八，尽快建立有利于城市节能减排的制度。要推进绿色低碳城镇化，就必须尽快建立起有利于城市节能减排的制度，比如碳交易制度、污染排放交易制度等。