结构性减税是积极财政政策的内容。有关部门曾三令五申，不收“过头税”，不落实税收优惠政策也属收“过头税”。而有关部门和首长的“一再重申”在某些地方只是耳边风。近日媒体报道，在浙江等地，就出现了“过头税”的情况。一边是执行中的减税政策，一边是现实中的提前缴税。这实在不合情理。可是，存在就有其合理性。

　　国际金融危机的影响还没过去，世界经济仍有诸多不确定性，中国经济同样面临极为严峻的挑战。按理，任何增税措施都不该出台。决策层明白，执行征税任务的官员也同样明白。可是，现实就这么走样。

　　征税走样之所以成为现实，一是要有内在动力，二是要有操作空间。从税法执行来看，法治化要求税收应收尽收。按法律法规征税，谁都不能非议。但现实中，税收计划任务的“杀伤力”太强了。不完成税收计划，有人可能就要为此付出很大的代价。于是，某些税务官员只能“铤而走险”，别无他选。

　　从管理学视角看，税收计划的存在是合理的。问题是，如何看待计划任务的完成。计划完不成，有可能是征税者“怠政”的结果，这自然该罚，否则计划必然流于形式。但计划完成不了，也可能是客观因素所致。此时，向征税者追责就可能错了！税源整体萎缩，天大本事的人也无法保证税收计划完成。拆东墙补西墙，只适用于税源结构性变化的场合。

　　如果计划任务只是征税者绩效考核的一个参照指标，问题就会变得特别简单。征税者只要能说清影响税收计划任务完成的因素，就可免于处罚。可现实中，税收计划不是这么简单。

　　税务部门内部有考核要求，各级政府对税收收入也有很高的期盼。更现实地说，各级政府正等着税收收入的米下锅呢。税收计划不完成，无论如何都不行。于是，征税者只能另寻招数。

　　现实中，名义税负与实际税负差距较大，税收自由裁量权过大，导致征纳双方地位不平等。政府与企业关系的不规范，使得一些地方的政府和征税者总有机会找企业的麻烦。在一些地方，名义税负只是名义的，企业的实际税负与征税者的征管力度密切相关。睁一只眼闭一只眼是税收征管；两只眼睛都睁大也是税收征管。当企业已习惯了前者时，突然间纳税环境改变了，企业实际税负就会猛然加重。征管者施以不同的税收征管力度，与税收计划任务的轻重有关。若轻松可完成任务，征税者自然选择力度小的征管方式。反之则相反。

　　征税者之所以能这么做，是因为税制的伸缩性太大。重新设计税制，才可能减少这种不确定性。特别是，大幅降低名义税负，就可以在很大程度上减少征税者的灵活空间。由此，名义税负和实际税负的差距就会缩小。当然，各种各样税收优惠政策的存在，决定了名义税负不可能等于实际税负。

　　这一灵活空间的存在，也使一些地方征税者得以借助这个空间，形成不规范的税企关系。只要企业条件许可，不要说提前缴税，就是要收“过头税”，在税收计划任务可能完不成的关键时刻，企业敢不配合吗？企业不能不顾虑不配合的后果。况且，只要困难过去了，征税者也可能投桃报李，企业最终不见得一定吃亏。如此下去，税收征管就可能变成“讨价还价”，不同纳税人因议价能力不同，得到不一样的税收待遇。一般说来，大企业议价能力强，实际税负轻。这样，中小企业或投靠大企业，或承担较重的税负，显然对其发展不利。根治之道只能是加强税收法治化建设，减少税制的弹性空间。

　　近年来，随着税收征管的现代化，税收收入的操作空间已在缩小。与之形成鲜明对比的是非税收入。对地方政府来说，无论税收收入，还是非税收入，都是财政收入，都能为地方政府提供可支配财力。在地方政府收入形势不好的背景下，特别是土地出让金收入以较快速度下滑，更是导致一些地方政府不择手段，寻找可替代财力。于是，征管弹性更大的非税收收入就完全可能以较快速度增长。可对纳税人来说，无论是税收收入，还是非税收入，都构成了负担。

　　当然，由于非税收入在财政收入中的地位远不如税收收入，要靠它来填补土地收入短缺所留下的空间，是不可能的。再怎么折腾，非税收入对许多地方政府来说，也只能是杯水车薪，只能起“聊补无米之炊”的作用。

　　最近几个月，受益于房地产交易的活跃，营业税及与房地产交易密切相关的税收收入也随之大幅增长，地方财政本级收入已在改善。地方财政收入的好转，可以在一定程度上减轻中央财政的压力。要不，收入负增长的中央财政如何应对？但是，如果地方土地出让金收入不能大幅上升，仅仅是税收与非税收入合在一起的财政收入，仍不能改变地方政府财力的格局——就是再发达的地区，财政收入主要解决的是经常性支出的财力需求，发展靠的是土地收入。

　　对于地方政府来说，财力紧张不见得完全是坏事。没有钱，一些可以不做的事就不必做了。诸多“以旧换新”之类的事，还是让市场自己处理为好。